阿拉伯人能在以色列购置土地吗

亚历山大·萨菲安（Alexander Safian）是美国中东报道准确性委员会（CAMERA）的副主任兼研究主任。该机构是一家总部设在波士顿的媒体监督组织。

巴勒斯坦民族权力机构司法部长弗雷赫·阿布·梅丁（Freih Abu Meddein）于1997年5月初宣布，向犹太人出售土地的巴勒斯坦人将面临死刑1。此后数周内，至少有4名据称涉及此类交易的巴勒斯坦人确实遭到杀害。2此外，以色列部队还营救了第5名土地中介。当时他正被人从耶路撒冷附近的家中秘密押往拉马拉，据推测将被处死。3无论是间接证据还是其他证据，都指向巴勒斯坦民族权力机构直接参与了上述每一起谋杀。事实上，亚西尔·阿拉法特本人就为这些处决作出了辩解：

尽管巴勒斯坦民族权力机构的所作所为引发诸多疑问，包括其履行对以色列义务的意愿，以及与以色列和平比邻而居的准备程度，但本文在此聚焦的是阿拉法特为巴勒斯坦民族权力机构残暴行为所作辩解的具体内容。他说以色列的土地政策歧视阿拉伯人，这是否属实？他声称来自纳布卢斯或希伯伦的巴勒斯坦人不能在以色列购置土地，这是否属实？反过来说，以色列人能否在约旦或巴勒斯坦民族权力机构控制的领土购置土地？

一项歧视性政策？

声称土地“永远是从阿拉伯人手中转到犹太人手中”的，绝非只有巴勒斯坦领导人。许多记者和评论人士也认为以色列的政策带有歧视性。他们以不同方式指控称，这些政策禁止非犹太人租赁、购买，甚至进入以色列境内的大部分或全部土地。

这一论点最初的表述，似乎出自沃尔特·莱恩（Walter Lehn）。他当时是明尼苏达大学的语言学教授，并在1974年发表于《巴勒斯坦研究杂志》（Journal of Palestine Studies）的一篇文章中声称：

莱恩的论点有一批愿意接受的听众，并被面向专业读者和普通读者写作的学者广泛重复。例如，当时任哈佛大学历史学教授的扎卡里·洛克曼（Zachary Lockman）在1988年致《纽约时报》的一封信中称：

更近一些，弗吉尼亚大学的威廉·匡特（William Quandt）在美国全国公共广播电台《万事皆晓》（All Things Considered）节目中指控说：

芝加哥大学国际研究中心主任、美国耶路撒冷委员会主席拉希德·哈立迪（Rashid Khalidi）重复了同样的论点，称在耶路撒冷

法律禁止非犹太人购买或租赁大多数房地产（犹太民族基金的财产、“国有土地”以及由“缺席者”财产托管人控制的土地——即被窃取的阿拉伯土地）。8

记者们从学者那里接过了这一论点。《华盛顿邮报》的巴顿·盖尔曼（Barton Gellman）报道称，由于

《纽约时报》专栏作家安东尼·刘易斯（Anthony Lewis）等评论人士也沿用了同样的观点：

这些说法虽被反复重申，却建立在误解、错误乃至彻头彻尾的杜撰之上。事实上，以色列的大部分土地归政府所有，对所有以色列人——无论犹太人还是阿拉伯人——一视同仁，均可获取。

以色列的土地法

以色列现行的土地持有制度可追溯至近一个世纪前。1901年召开的第五届锡安主义者大会设立了一个名为犹太民族基金（Jewish National Fund，JNF）的私人慈善组织，意在购买土地，供犹太人在其古老家园重新定居。到建国前夕，犹太民族基金共购得936,000杜纳亩土地；另有800,000杜纳亩由其他犹太组织或个人购得。11这些地产约占日后成为以色列的全部土地的8.6%。其余土地中，超过70%是归属英国托管当局的公共土地。12犹太民族基金购入的所有土地都留在该基金手中；这些土地从未出售给犹太人或阿拉伯人，而是以长期租约的形式租给基布兹及其他形式的犹太定居点。

随着1948年以色列国的建立，新政府继承了原先由英国托管当局占有的国有土地，以及阿拉伯难民遗弃的财产。政府将其中一部分土地售予犹太民族基金，其余自留。1960年，以色列议会通过了一系列土地法，其中包括《基本法：以色列土地》，将政府所有和犹太民族基金所有的土地一并界定为“以色列土地”。该法重申了这些土地只可出租、不可出售的原则。犹太民族基金虽保留其土地的所有权，但1960年的法律将这些土地（以及政府所有的土地）的行政管理权移交给一个新设机构——以色列土地管理局（ILA）。13

今日以色列的土地所有状况如下：80.4%归政府所有，13.1%由犹太民族基金私人持有，6.5%由阿拉伯私人业主和犹太私人业主平分。因此，以色列土地管理局管理着以色列93.5%的土地。14换言之，93.5%的土地不可能作为私人财产持有；这类土地既不出售给犹太人，也不出售给阿拉伯人，而是由土地管理局出租。因此，尽管以色列法律确实禁止将国有土地出售给以色列阿拉伯人，但仅凭这一点极易造成误导，因为这些土地同样不出售给以色列的犹太公民。

阿拉伯人在以色列获取土地的途径

这就引出一个问题：以色列阿拉伯人在土地方面的处境究竟如何？这里必须区分政府土地、犹太民族基金土地和私人土地。

国有土地。以色列阿拉伯人无论在理论上还是实践中，都可平等获得国有土地——即全国五分之四的土地。事实上，他们耕种的土地中约有一半是由以色列政府通过土地管理局直接租给他们的。15

此外，在住宅用地方面，土地管理局有时给予以色列阿拉伯人比以色列犹太人更优惠的条件。例如，在贝尔谢巴附近的新犹太社区，土地管理局对四分之一英亩土地的资本租约收取相当于24,000美元的费用，而附近拉哈特社区的贝都因家庭取得同样面积的土地仅需支付150美元。16另一个案例中，贝尔谢巴的犹太警察埃利泽·阿维坦（Eleizer Avitan）向土地管理局申请，以贝都因人享有的同等高额补贴条件在贝都因社区租地，土地管理局拒绝以任何条件租给他该处土地，于是他提起诉讼。以色列最高法院作出有利于土地管理局的裁决，称土地管理局对犹太公民阿维坦看似构成歧视的做法，作为对贝都因公民的平权措施是正当的。17

犹太民族基金土地。根据其最初的章程以及1953年的以色列章程，犹太民族基金的宗旨是购买土地供犹太人定居，而这被解释为犹太民族基金的土地不应出租给非犹太人，至少不应长期出租。18因此，将犹太民族基金的土地租给阿拉伯人存在正式限制。这些土地如今由政府机构管理，并不改变这一限制，因为犹太民族基金的土地属私人所有，若以完全同等的条件租给犹太和阿拉伯的以色列人，就会违反1960年将犹太民族基金土地交由政府管理的协议。

官方限制如此。在实践中，犹太民族基金的土地确实出租给以色列的阿拉伯公民，既有短期使用，也有长期使用。例如，土地管理局曾将雷姆基布兹附近贝索尔河谷（瓦迪沙拉拉）内犹太民族基金所有的土地按年租给贝都因人作牧场之用。19阿拉伯公民还通过一种法律手段租用犹太民族基金的土地用于住房，从而规避了正是针对这类长期使用的限制：相关土地被置换给政府以便出租，犹太民族基金则取得其他土地作为交换。20此类置换有时是在诉讼威胁之下进行的。

私人土地。以色列对私人土地的购买没有任何限制。以色列阿拉伯人或非公民，包括阿拉伯外国人，均可自由购买。以色列当局未对此类交易设置任何障碍，而交易仍在进行，正如以色列住房部副部长梅厄·波鲁什（Meir Porush）最近所指出的：

显然，许多报道以色列土地政策的记者，不加批判地接受了活动人士和巴勒斯坦发言人提出的指控。《纽约时报》的一篇文章堪称这一问题的典型，记者乔尔·格林伯格（Joel Greenberg）在一句话中犯下4处重大错误：

事实上，国有土地并非占以色列领土的91%，而是约80%；阿拉伯人和犹太人都不能购买国有土地；犹太民族基金并不持有国有土地；而犹太民族基金的土地在一定限制下是出租给以色列阿拉伯人的。

约旦的土地法

以色列的情况如此。那么其邻国约旦和巴勒斯坦民族权力机构的情况又如何？在侯赛因国王的直接指示下23，约旦政府于1973年通过了《禁止向敌人出售不动产法》。24该法第2条将“敌人”定义为“任何居住在以色列或代表以色列行事的、具有以色列国籍的个人或法人团体[法人]”。根据该法第4条，任何将约旦或约旦河西岸的土地出售给“敌人”的约旦公民，都将面临死刑，其全部财产亦将被国家没收：

此外，第3条规定，未经内阁许可将土地出售给任何外国人（即非阿拉伯人）属于危害安全罪，可判处死刑。据巴勒斯坦民族权力机构总检察长哈立德·基德拉（Khalid al-Qidra）称，约旦已依据此法判处172人死刑。25国际特赦组织报告称，截至1988年，许多判决是缺席判决，且未曾执行过死刑。26然而，巴勒斯坦民族权力机构司法部长梅丁声称，约旦已处决了10名违法者。27

无论其执行情况如何，在以色列与约旦签署和平条约之后，约旦议会于1995年废除了这部1973年的法律。取而代之的较温和法规，实际上仍有效阻止以色列人在约旦购买或租赁土地。《经济抵制与禁止与敌人交易法》（第6条）规定：“不持有阿拉伯国籍的外国自然人或法人实体，不得直接或间接购买、租赁或拥有王国境内的任何不动产。”28唯一的例外须经高层政治批准。

巴勒斯坦民族权力机构治下的土地法

旧约旦法律的执行。巴勒斯坦民族权力机构司法部长梅丁一再表示，他打算执行1973年的约旦法律。29然而，该法在巴勒斯坦民族权力机构控制的领土内是否具有任何法律效力，颇值怀疑。1995年9月的《奥斯陆第二协议》专门处理了此类规定，并宣布其在巴勒斯坦民族权力机构领土内无效。《奥斯陆第二协议》规定，任何“与《原则宣言》30[或]本协议……不一致”的立法“均不具效力，自始无效”。31对向以色列人出售土地的巴勒斯坦人判处死刑，显然至少违反了《奥斯陆第二协议》的两项条款。32

新的巴勒斯坦法律。巴勒斯坦立法委员会已一读通过一项法律草案，意在取代1973年的约旦法规。33据报道，这部新法禁止向“占领者”出售土地，并将“占领者”定义为“以色列占领政府及其民事和军事机构、定居点以及处于其管辖之下的任何人”。该法宣布，在“巴勒斯坦”向此类占领者出售土地属于“叛国重罪”，应“依照刑法”惩处。该法还规定，外国违法者“已对国家安全造成损害，将依照刑法受到惩处”。草案对刑罚的规定含糊不清，但根据仍在约旦河西岸生效的《约旦刑法典》，叛国罪的刑罚是死刑。34

据巴勒斯坦民族权力机构的立法者称，该法中的“巴勒斯坦”一词指的是巴勒斯坦托管地的全部领土，即包括整个以色列。35因此，按照这项拟议法规，一名以色列阿拉伯人若将以色列境内的任何土地出售给以色列犹太人，都将面临死刑。据报道，巴勒斯坦民族权力机构已组建一支名为“长臂”（The Long Arm）的神秘力量，其任务是追捕并处决世界各地向以色列犹太人出售过土地的巴勒斯坦人，这使上述域外威胁更添分量。36

几乎无需指出，这部新的巴勒斯坦法律与它所取代的1973年约旦法律一样，将直接违反《奥斯陆第二协议》。

结论

总而言之，巴勒斯坦民族权力机构成功地把自身所犯的罪名扣到了以色列头上。这一成功最惊人的例证，或许是众多学者和记者不断重复并强化巴勒斯坦方面关于以色列在土地所有权上实行歧视的指控。这种扭曲的氛围带来两个后果。其一，它在以巴谈判所依据的基本事实上误导了政界人士、外交官和其他人。其二，它鼓励巴勒斯坦人怀抱不切实际的期望、提出过分的要求。这两个问题相互强化，从而使真正的和平更难实现。

对于耶路撒冷、水权和划界等最终地位问题的谈判而言，这开了一个极坏的先例。这些最终地位问题很可能同样会成为各类宣传战的对象，把以色列描绘成无端挑起事端的侵略者，把巴勒斯坦人和阿拉伯人描绘成无辜的受害者。事实上，有迹象表明这一切已经开始。37

1 法新社，1997年5月5日。2 法里德·巴希提（Farid Bashiti，路透社，1997年5月10日）、哈尔比·阿布·萨拉（Harbi Abu Sara，美联社，1997年5月18日）、阿里·贾姆胡尔（‘Ali Jamhur，美联社，1997年5月31日）以及哈卡姆·卡姆哈维（Hakam Qamhawi，美联社，1997年6月15日）。3 《耶路撒冷邮报》，1997年6月2日。4 《新消息报》（Yedi‘ot Ahronot），1997年5月21日。5 沃尔特·莱恩（Walter Lehn）：“The Jewish National Fund”，《巴勒斯坦研究杂志》（Journal of Palestine Studies）第3卷第4期（1974年），第88页。6 《纽约时报》，1988年4月26日。7 “All Things Considered”，美国全国公共广播电台（NPR），1997年3月8日。在与本文作者长时间通信后，匡特（Quandt）教授承认其错误并通知了NPR。但该机构并未回应就此事提出的询问，而且显然也未播出更正。8 《华盛顿邮报》，1997年10月1日。9 《华盛顿邮报》，1997年5月20日。10 《纽约时报》，1997年5月16日。11 埃夫拉伊姆·奥尔尼（Efraim Orni），Land in Israel: History, Policy, Administration, Development（耶路撒冷：犹太民族基金，1981年），第40页；亚伯拉罕·格拉诺特（Abraham Granott），Agrarian Reform and the Record of Israel（伦敦：Eyre and Spottiswoode，1956年），第28页。12 摩西·奥曼（Moshe Aumann）：“Land Ownership in Palestine 1880 - 1948”，载迈克尔·柯蒂斯（Michael Curtis）、约瑟夫·内耶（Joseph Neyer）、海姆·瓦克斯曼（Chaim Waxman）、艾伦·波拉克（Allen Pollack）编，The Palestinians: People, History, Politics（新泽西州新不伦瑞克：Transaction Books，1975年），第29页。13 戴维·克雷茨默（David Kretzmer），The Legal Status of the Arabs in Israel（科罗拉多州博尔德：Westview Press，1990年），第60—61页。克雷茨默指出，禁止出售或转让国有土地的规定存在例外：例如，所有权可以转让给阿拉伯人或其在以色列的继承人，作为对1948年所失土地的补偿。据以色列土地管理局（ILA）数据，截至1993年底，此类补偿性转让的土地总计近55,000杜纳亩。14 以色列政府新闻办公室，1997年5月22日。较早的资料（例如克雷茨默《法律地位》，第75页）称，犹太民族基金持有的土地占以色列土地的比例最高可达18%。15 Rural-Urban Land Use Equilibrium（特拉维夫：农业部，1979年），转引自克雷茨默《法律地位》，第66页。16 埃兹拉·索哈尔（Ezra Sohar），Israel’s Dilemma（纽约：Shapolsky Publishers，1989年），第97页。17 以色列最高法院，Avitan v. Israel Land Administration，HC 528/88。18 克雷茨默《法律地位》，第62页。19 阿雷夫·阿布-拉比亚（Aref Abu-Rabia），The Negev Bedouin and Livestock Rearing: Social, Economic, and Political Aspects（牛津：Berg，1994年），第28、36、38页。20 克雷茨默《法律地位》，第64页。21 《新消息报》，1997年1月3日。22 《纽约时报》，1997年5月16日。其他失实报道包括：美联社丹·佩里（Dan Perry）1997年5月22日的报道、美联社希拉里·阿佩尔曼（Hilary Appelman）1997年5月21日的报道，以及美国广播公司（ABC）World News Tonight的戴维·恩索尔（David Ensor）1997年5月21日的报道。美联社于6月5日更正了阿佩尔曼的报道。23 Arab Report and Record（伦敦：Arab Report and Record），1973年4月16—30日，第179页；1973年5月1—15日，第204页；1973年7月16—31日，第319页。24 Al-Jarida ar-Rasmiya（安曼），#2429，1973年，第1223—1224页。25 Palestine Report，1997年6月6日。26 Jordan: Human Rights Protections After the State of Emergency（纽约：大赦国际，1990年），第53、55页。27 《洛杉矶时报》，1997年6月1日。28 Al-Aswaq（安曼），1995年7月27日，据外国广播信息处（Foreign Broadcast Information Service）译文。29 Independent Media Review and Analysis（IMRA）访谈，1996年12月23日和1997年6月4日；法新社，1997年5月5日；Yedi‘ot Ahranot，1997年5月20日；Ha’aretz，1997年5月28日。30 Declaration of Principles，即1993年9月在白宫草坪上签署的协议。31 Oslo 2 Agreement（正式名称为“Israeli-Palestinian Agreement on the West Bank and Gaza Strip”），第XVIII.4.a条。32 Oslo 2第XVI条第2款要求，与以色列当局“maintained contact”的巴勒斯坦人不得因此遭受“harassment, violence, retribution or prosecution”。第XIX条要求，巴勒斯坦委员会“shall exercise their powers and responsibilities pursuant to this agreement with due regard to internationally—accepted norms and principles of human rights and the rule of law.”33 Palestine Report，1997年8月22日。34 大赦国际，Jordan: Human Rights Protections，1990年，第52页。35 法新社，1997年6月16日。36 Al-‘Arab al-Yawm，1997年5月17日，据英国广播公司《世界广播摘要》译文。37 瓦利德·M·阿瓦德（Walid M. Awad），Jerusalem, a City Crying out for Justice，可见巴勒斯坦官方网站 http://www.pna.org；谢里夫·S·埃勒穆萨（Sharif S. Elmusa），The Water Issue and the Palestinian-Israeli Conflict（华盛顿特区：The Center for Policy Analysis on Palestine，1993年）；托马斯·R·施陶弗（Thomas R. Stauffer），Water and War in the Middle East: The Hydraulic Parameters of Conflict（华盛顿特区：The Center for Policy Analysis on Palestine，1996年）。